黨的二十大報告提出，要完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”有利于將經濟發展和應對氣候變化有機統一起來，有利于精準控碳和促進可再生能源發展，有利于促進低碳產業發展壯大。建議進一步完善能耗“雙控”制度；建立重點項目與可再生能源協同發展機制；按照“統籌推進、分步實施、差異化考核”路徑，逐步推進碳排放“雙控”；電網企業要推動完善綠電交易體制機制，發揮在綠電消費認證、電—碳領域核算方面的引領作用。
01、能耗雙控和碳排放雙控的涵義
（1）能耗“雙控”。能耗“雙控”是指實行能源消耗總量和強度[1]“雙控”行動。我國從“十一五”開始實行能耗強度控制，從“十三五”實施能耗“雙控”，能耗“雙控”考核結果是各省級政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。能耗“雙控”制度作為節能工作的核心制度，推動了能源利用效率大幅提升，減緩了能源消費增速，2012年以來，全國單位GDP能耗累計降低26.4%，年均下降3.3%，相當于節約和少用14億噸標準煤，有力支撐了碳排放強度下降，對經濟轉型發展起到了積極推動作用。“十四五”以來，能耗“雙控”制度進一步完善，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，新增可再生能源和原料用能不納入考核，加強能耗“雙控”政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。
（2）碳排放“雙控”。碳排放“雙控”是指實行碳排放總量和強度[2]“雙控”行動。我國從“十二五”開始初步實施了碳排放強度控制，碳排放強度控制促進了能源結構優化，及對外承諾的應對氣候變化目標的實現。2020年全國碳排放強度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超過了向國際社會承諾的40%—45%的目標，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。碳達峰、碳中和目標提出后，國家明確提出，要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。這是黨中央立足國家發展實際，推動經濟社會全面綠色低碳轉型作出的重大制度設計，碳排放“雙控”將成為未來我國碳達峰碳中和綜合評價考核的重要制度。
（3）兩者的聯系和區別。能源消費總量是指生產和生活所消費的一次能源或二次能源的總和。二氧化碳排放總量是指化石能源燃燒活動、工業生產過程產生的二氧化碳排放。能耗“雙控”與碳排放“雙控”的聯系：一是二者都對化石能源消費形成制約。碳排放的主要來源是化石能源使用過程，目前我國能源消費的主體仍是化石能源，因此限制能源消費量也將較大程度上限制碳排放量。二是二者都旨在推動可持續發展。節能是經濟發展的一項長期戰略方針，是解決能源環境問題的有效途徑，是推動綠色低碳循環發展的重要抓手?？刂铺寂欧攀菓獙θ驓夂蜃兓年P鍵措施，也是破解資源環境約束突出問題、實現可持續發展的迫切需要。能耗“雙控”與碳排放“雙控”的區別：一是最初的能源“雙控”對非化石能源消費也有限制[3]，但碳排放“雙控”對不產生碳排放的非化石能源消費沒有限制；二是能耗“雙控”僅考慮不同化石能源的熱值差異，碳排放“雙控”還考慮不同化石能源的碳排放因子差異[4]；三是碳排放“雙控”對非能源活動（如水泥熟料生產等）也有限制，但能耗“雙控”則沒有。
02、向碳排放“雙控”轉變的必要性
（1）有利于統籌經濟發展和碳減排，統籌能源安全和轉型。我國正處于現代化建設過程中，人均能源消費與發達國家相比有差距，我國人均用能水平是G7國家的53%左右，是OECD國家的63%左右，能源消費在今后較長一段時間內，還將進一步增長，需要滿足經濟社會發展的合理用能需求。從能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”，將允許地方和企業更多依靠非化石能源滿足新增用能需求，提升推進能源轉型的內在動力，在有力支撐經濟發展的同時保障“雙碳”目標實現。
（2）更加鮮明地突出控制化石能源消費的政策導向，有利于促進可再生能源發展。最初的能耗“雙控”沒有區分化石能源和非化石能源，可能會誤傷可再生能源開發利用的積極性和可再生能源豐沛地區的經濟發展質量。從能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”，地方推動可再生能源發展的積極性更強、力度更大，控碳更精準。
（3）有利于促進碳排放控制與國際接軌，推動關鍵低碳技術的進步和應用。碳排放先于能源消費達峰是主要發達國家的普遍規律，世界主要國家都在努力控制碳排放。逐步轉向碳排放“雙控”，有利于與國際接軌、面向未來；有利于對標國際一流水平；有助于推動關鍵低碳技術發展，促進綠色交通、低碳建筑、新型材料等領域科技創新。
03、“雙控”制度轉變帶來的機遇
（1）破解重大項目落地能耗指標制約，為經濟增長提供更多用能空間。目前的能源“雙控”制度不能完全適應當前經濟社會發展需要，在科學合理設定能源“雙控”目標，并進行分解落實等方面存在一定的局限。以南方區域某省為例，國家下達的“十四五”期間能源消費總量增量僅1170萬噸標準煤，從各地市儲備重點用能項目情況看，單個地市的能耗需求都接近1000萬噸標準煤，獲得增量無法滿足重大項目建設需求。向碳排放“雙控”轉變，可破解能耗指標對重大項目落地的制約，為經濟增長提供更多用能空間?？稍偕茉簇S沛地區，可依托新增可再生能源項目，在不增加碳排放的情況下大力發展能耗強度低的優質項目。不產生碳排放的新增用能不納入能源消費總量控制，能有效增強能源消費總量管理彈性，為經濟發展騰出更多用能空間。
（2）激勵可再生能源加快發展，電力需求特別是綠電需求增加。2020年底，我國非化石能源消費比重僅為15.9%。為實現碳達峰、碳中和的目標，我國非化石能源消費比重2025年要達到20%左右，到2030年達到25%左右，到2060年達到80%以上。全面推動能源轉型，要大力推行可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能等，不斷提高非化石能源消費比重。新增可再生能源電力不納入總量考核，將鼓勵可再生能源發展，促進電力需求特別是綠色電力需求增加，有助于實現能源轉型的目標。
（3）原料用能不納入能源消費總量控制，對相關產業高質量發展具有積極意義。原料用能指用作原材料的能源消費，即能源產品不作為燃料、動力使用，而作為生產非能源產品的原料、材料使用。原料用能消費較多的石化、化工產業及下游紡織、醫藥、新能源、新材料等產業，在工業體系中的作用非常突出，是保障產業鏈供應鏈安全的重要支撐。我國正處于建設制造強國的關鍵時期，未來將穩步推動“減油增化”、加快發展高端化工新材料產業，原料用能不納入能源消費總量考核，將更好地保障石化化工等重要項目合理用能需求，為產業結構轉型升級賦能。
04、“雙控”制度轉變帶來的挑戰
（1）能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的實施路徑尚待明確。能源“雙控”是實現“雙碳”目標的關鍵支撐、重要舉措，在碳排放“雙控”制度建立之前，乃至今后較長一段時間內仍將發揮重要作用，而碳排放“雙控”制度出臺后也將成為未來我國碳達峰碳中和綜合評價考核的重要制度。從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的實施路徑，不同階段兩個“雙控”制度的銜接配合，有待形成清晰的制度設計。在統籌經濟發展與碳減排的前提下合理設定碳排放總量和強度目標、充分考慮地區差異科學分解目標和任務等方面，有待形成可操作的實施方案，制度落地還有較多問題有待研究。
（2）碳排放核算體系尚不完善，相關市場機制尚待探索。碳排放核算是掌握碳排放變化趨勢、有效開展各項碳減排工作、促進經濟綠色轉型的基本前提。碳排放統計核算是一項復雜而龐大的系統工程，涉及多個層級、多類主體、多種維度。不同對象、不同用途的碳排放核算邊界和方法也不同。目前全國及地方統一的碳排放統計核算制度仍有待完善，行業企業碳排放核算機制亟待完善，重點產品碳排放核算方法有待建立健全，國家二氧化碳清單編制機制仍需完善。碳市場、碳金融、碳資產管理等市場機制將在碳排放“雙控”中發揮重要作用。調動存量企業減排積極性的市場機制仍需明確。
（3）可再生能源或將成為未來區域間、省間能源競爭焦點。我國已經形成了一個依托全國跨區電能輸送通道、區域內跨省輸電通道及省內主網架，全球規模最大、運行最復雜的的“電能保障體系”，有力保障了我國經濟活動最為活躍的東部、中部區域的經濟社會發展對電力的需求。如何確保這種電能保障體系的穩定、可持續，對我國西電東等國家戰略的執行至關重要。碳排放“雙控”機制下，可再生能源不僅僅是保障能源供應的手段，更是與經濟社會發展空間強相關的核心資源?？稍偕茉促Y源豐富的省份，在新增可再生能源難以滿足新建項目用能需求的情況下，可能會將可再生能源電量留在當地，優先保障自身用能需求，從而對受端省份產生一定影響。對于現有西電東送國家戰略以及新增可再生能源外送，國家層面的統籌規劃和協調監管仍需加強，清潔能源跨區跨省配置的政策體系尚待完善。
05、相關建議
（1）完善能耗“雙控”制度。一是優化能耗“雙控”指標分解機制。結合各地用能需求，在對新增可再生能源和原料用能部分的能耗抵扣后，優化各省能源消費總量和強度指標分解下達。二是盡快出臺新增可再生能源消費量不納入能源消費總量控制的實施細則。三是明確新增核電消費量在能源消費總量和強度控制中的考核導向。四是對能耗強度低的重點項目，使用可再生能源和原料用能部分的能耗指標進行豁免。
（2）建立重點項目與可再生能源協同發展機制。鼓勵地方通過多種方式，破解重點項目能耗指標制約和可再生能源發展瓶頸。一是對于以配套建設、共享模式等形式建設可再生能源、落實能耗的重點項目，可在項目核準（備案）、稅收等方面給予適當傾斜。二是建立用能權交易機制和交易平臺。三是研究新建重點項目參與新建可再生能源項目并網輸配電系統固定成本分攤的機制。四是完善清潔能源跨省配置政策體系，建立省間“電—碳協同發展體”，建立起體現公平、平衡的送端、受端省份降碳協同工作機制。
（3）按照“統籌推進、分步實施、差異化考核”路徑，逐步推進碳排放“雙控”。一是完善碳排放“雙控”核算體系，結合
經濟形勢的變化、能源供應形勢等，對碳排放總量和強度目標進行調控，積極穩妥推進碳達峰碳中和。二是明確各階段兩個“雙控”的銜接配合。2030年前，以能耗“雙控”為主，碳排放“雙控”為輔；2030年至能耗達峰期間，能耗“雙控”與碳排放“雙控”并重；能耗達峰后，以碳排放“雙控”為主，能耗“雙控”為輔。三是統籌考慮各地在碳排放總量和強度指標等方面的差異，對各省區制定差異化的碳排放“雙控”實施方案。四是加強對清潔能源跨區跨省配置的統籌協調，加快推進西部、北部沙漠、戈壁、荒漠大型風光基地開發并輸送至東部、南部負荷中心，保障一次能源匱乏區域綠電需求。
（4）電網企業要主動作為，發揮在清潔能源跨區跨省輸電通道規劃建設、綠電消費認證、電—碳核算等方面的引領作用。一是加快跨省區輸電通道規劃建設，為東部、南部沿海省份
經濟社會發展提供綠電保障。二是推動建立新建重點項目配額制的強制綠電交易市場。三是加強對綠電消費的認證，滿足電力用戶消費綠色電力的訴求，體現企業綠電消費部分對應的碳減排量，切實提升綠電消納水平。四是引領電—碳領域計量、統計、核算，有效支撐
碳排放“雙控”制度的落地實施。
